Alors que les partisans des futures réglementations en matière d’interconnexion en Europe se font les défenseurs d’un nouveau régime de compensation, basé sur le modèle de « l’expéditeur-payeur », une question importante plane sur le débat : pourquoi ces partisans ne défendent-ils pas le cas de la Corée du Sud, où des règles similaires ont été mises en œuvre ?
La réponse est simple : cet exemple est loin d’être avantageux.
L’histoire du régime de compensation de la Corée du Sud est malheureusement celle d’une mauvaise politique à laquelle s’ajoute une politique encore plus défavorable. En mai de cette année, nous avons publié une présentation de l’impact sur Internet sur le cas de la Corée du Sud, où nous examinions les implications des dispositions existantes, ainsi que les amendements récemment proposés et actuellement discutés à l’Assemblée nationale.
La conclusion de notre analyse a été que les règles ne nuisent pas seulement aux utilisateurs en Corée du Sud, mais qu’elles constituent également une menace directe pour le modèle de mise en réseau lui-même.
Dans ces conditions, comment la Corée du Sud, un pays souvent considéré comme un leader dans l’espace numérique, s’est-elle retrouvée avec un ensemble de politiques contraires au fonctionnement de l’Internet ? Quelles sont les leçons à en tirer pour les responsables politiques européens ? Dans cet article de blog, nous examinons l’évolution des règles sud-coréennes, et comment la modification des normes fondamentales nuit considérablement à l’Internet et à ses utilisateurs.
Là où le bât blesse – Réglementer les interconnexions
La répartition du stockage et du traitement des données sur le réseau est l’un des principaux avantages d’Internet. Lorsque nous, utilisateurs, interagissons avec un service en ligne, nous communiquons rarement avec un seul serveur, mais plutôt avec un réseau de serveurs qui contribuent tous au fonctionnement du service. Cela implique l’utilisation de réseaux de diffusion de contenu (CDN) qui stockent une copie du contenu populaire sur des serveurs dédiés (caches) plus proches des utilisateurs. Pour les utilisateurs finaux, le cache permet d’améliorer la qualité du service en réduisant la latence et en augmentant la résilience. Pour le fournisseur de services Internet, cela signifie une réduction des coûts et une amélioration de la capacité puisqu’il évite les liaisons de transit coûteuses.
L’histoire du régime de compensation de la Corée du Sud commence avec un tel cache offert par Facebook. Grâce à des accords d’appairage entre les plus grands fournisseurs de services Internet (KT, SK Broadband et LG Uplus), le contenu auquel on accédait auparavant par des liaisons de transit coûteuses vers le serveur de Facebook à Hong Kong, par exemple, était désormais accessible depuis la mémoire cache de Facebook dans le réseau de KT.
Si l’histoire s’était arrêtée là, elle se serait apparentée à la manière dont Internet a évolué dans la plupart des autres régions du monde : avantages mutuels pour le FAI et le fournisseur de contenu d’une meilleure qualité de service et d’une réduction des coûts en rapprochant le stockage et le traitement des données d’un service des utilisateurs à la périphérie du réseau.
Mais en 2016, le gouvernement coréen a mis en œuvre une série d’amendements à sa politique d’interconnexion de 2005 qui a fondamentalement modifié les normes d’interconnexion volontaire négociée en imposant à la place un régime « expéditeur-payeur ». L’élément essentiel de ce changement a été l’imposition d’une exigence de « compensation mutuelle » entre les opérateurs de même niveau, dans laquelle les FAI devaient mutuellement se compenser pour le trafic échangé entre eux. Peu de temps après, KT a reçu d’importantes factures des deux autres fournisseurs d’accès Internet de niveau 1, qui lui demandaient de payer pour le trafic de Facebook envoyé à partir de la mémoire cache dans son réseau.
Face à ces demandes de paiement, désormais obligatoires en vertu des nouvelles règles d’interconnexion, KT a cherché à récupérer ces coûts en facturant à Facebook le trafic fourni à partir du cache. Les négociations entre KT et Facebook ayant échoué, Facebook a décidé de désactiver son cache sur le réseau de KT, de sorte que les utilisateurs coréens ont été dirigés vers d’autres caches à l’étranger.
Lorsque Facebook a décidé de désactiver son cache en Corée, les effets ont été manifestes. Ainsi, les utilisateurs des réseaux de SK, qui avaient auparavant récupéré les données dans le cache du réseau de KT, ont vu la latence de leur connexion à Facebook plus que quadrupler.
De mal en pis : Premier correctif de politique – Exigences de stabilité du service
Suite à cette détérioration de la qualité de service pour les connexions à Facebook, KT a déposé une plainte auprès du régulateur KCC qui a émis une amende contre Facebook de 328 000 dollars US pour avoir délibérément perturbé ses services. La décision a ensuite été annulée en août 2019 lorsque le tribunal administratif de Séoul s’est rangé du côté de Facebook au motif que le fournisseur de contenu avait le droit de rediriger librement les liaisons réseau.
Par ailleurs, un nouveau conflit juridique a éclaté entre SK Broadband et Netflix, parallèlement au différend entre KT et Facebook, en raison de l’augmentation spectaculaire du trafic provenant du service. En novembre 2019, SK a déposé une demande auprès de KCC pour que Netflix paie des « frais d’utilisation du réseau » en compensation de l’augmentation des besoins en bande passante. Plus précisément, SK a demandé que Netflix paie les coûts de mise à niveau du réseau. La décision a été gelée après que Netflix a demandé au tribunal central de Séoul de préciser que la loi sud-coréenne ne prévoyait pas de telles obligations[1].
En mai 2020, l’Assemblée nationale coréenne a approuvé la « loi sur la stabilisation du trafic des fournisseurs de contenu » (connue sous le nom de « loi Netflix »), apparemment en réponse directe aux contestations juridiques décrites ci-dessus. Cette nouvelle loi prévoyait une modification de la législation sur les entreprises de télécommunications (TBA) qui obligeait les fournisseurs de contenu d’une certaine taille (1% du trafic total et 1 million d’utilisateurs quotidiens) à prendre des mesures garantissant aux utilisateurs coréens la stabilité de leurs services.
Vis-à-vis des dispositions de 2016, les nouvelles modifications sont considérées comme une tentative de correction des effets négatifs du régime de l' »expéditeur-payeur ». En instaurant une obligation de « mesures de stabilisation du service », la loi est effectivement un moyen de forcer les fournisseurs de contenu étrangers à négocier des frais d’utilisation du réseau avec les grands FAI, car ils seront obligés de déployer des infrastructures (par exemple, des caches) et de conclure des accords d’interconnexion pour satisfaire aux exigences.
Le pire s’aggrave : Deuxième correctif politique – Obligation de payer des frais d’utilisation du réseau
Si l’histoire du régime de compensation de la Corée est liée à la présence de grands fournisseurs de contenu internationaux, ce sont les fournisseurs de contenu nationaux qui ont essuyé le plus gros de l’impact. Les dispositions de 2016 qui imposaient un régime d’expéditeur-payeur impliquaient que l’hébergement de contenu dans n’importe quel réseau coréen devenait excessivement coûteux, car le FAI répercutait les coûts sur le fournisseur de contenu. Alors que Facebook a tout simplement pu désactiver son cache et acheminer le trafic à l’étranger lorsque KT a demandé des « frais d’utilisation du réseau », les fournisseurs de contenu locaux, eux, n’ont pas été en mesure de le faire.
Depuis 2016, cette inégalité d’impact sur les fournisseurs de contenu nationaux et étrangers est un problème sous-jacent et a été considérée comme l’une des principales motivations des amendements de 2020. Pour remédier à ce problème et tenter une fois de plus de parer aux effets néfastes des dispositions du SPNP de 2016, l’Assemblée nationale coréenne discute actuellement d’un amendement supplémentaire au TBA. Cet amendement rendrait désormais obligatoire le paiement de frais d’utilisation du réseau par les fournisseurs de contenu nationaux et étrangers. Concrètement, le champ d’application de l’actuel régime SPNP de la Corée du Sud s’étendrait de l’interconnexion entre les ISP locaux à tout point final sur l’Internet mondial.
Les leçons de la Corée du Sud
Le cas de la Corée du Sud est riche d’enseignements pour les responsables politiques européens. Il s’agit d’une part de montrer comment l’interférence dans la négociation volontaire entre réseaux peut avoir un effet négatif sur l’économie et les performances des réseaux. Nous constatons que les fournisseurs de services quittent le pays pour éviter d’être soumis à la réglementation, que l’expérience Internet se dégrade en raison de latences plus importantes et que les coûts augmentent pour les entreprises et les consommateurs.
D’autre part, il convient d’attirer l’attention sur le fait que les quelques principes fondamentaux qui sous-tendent l’Internet doivent être préservés. Ce qui fait d’Internet une infrastructure mondiale accessible doit être protégé et les normes fondamentales qui protègent ses utilisateurs, comme le règlement relatif à l’accès à l’Internet, ne doivent pas être affaiblies par les intérêts commerciaux de certains.
Pourtant, la leçon la plus importante à tirer du cas de la Corée du Sud est sans doute ce qui a entraîné l’effondrement de la réglementation : si l’on part du principe, erroné dans les faits, que le contenu et les données consommés par l’utilisateur final sont « poussés » vers l’utilisateur final, alors l’évolution logique ressemblera à ce qui s’est passé en Corée du Sud. Un postulat fallacieux conduit à une conclusion erronée. Les décideurs européens ne doivent pas tomber dans ce piège.
[1] Netflix ayant perdu son procès en juin 2021, la société a depuis fait appel auprès de la Haute Cour de Séoul dans le cadre d’une procédure toujours en cours au moment de la rédaction de cet article.
Crédit image : Mathew Schwartz